Université Paris X - NANTERRE
Maîtrise : Histoire de l'administration publique
Professeur : Jean-Pierre Baud
(1er semestre de l'année 2007-2008) - IIe partie, titre III, chapitre 3
Chapitre 3
La sécurité civile au XXe siècle
C'est au XXe siècle que sont apparues successivement les expressions de Protection civile et de Sécurité civile. Ceci signifiait, non seulement que la tâche des pompiers ne se limitait plus à la lutte contre l'incendie (et abandonnait le maintien de l'ordre), mais aussi que la protection contre les accidents et catastrophes dépassait partiellement (car les pompiers restent l'élément majeur de la Sécurité civile) le cadre administratif des divers corps de sapeurs-pompiers.
Quatre rubriques permettront de situer le changement : diversification, médicalisation, centralisation-départementalisation et enfin planification.
¶ I - Diversification
Le phénomène se perçoit d'abord dans la diversification des tâches des sapeurs-pompiers, dont la mission est définie depuis un décret du 13 août 1925 comme s'étendant aux "périls et accidents de toute nature menaçant la sécurité publique". De nos jours, la statistique des interventions des sapeurs-pompiers, lorsqu'il ne s'agit pas de la lutte contre l'incendie, correspond à l'énumération de toutes les catastrophes (inondations, tremblements de terre, marées noires, carambolages routiers, chutes d'avions, éruptions volcaniques dans les DOM-TOM, explosions d'usines, fuites radioactives, etc.), ainsi que tous les accidents individuels (accidents routiers, domestiques ou sanitaires). Les exigences du public sont même devenues exagérées, au point d'atteindre le ridicule : dans la statistique de 1974 des Pompiers de Paris, on compte une sortie pour un pied coincé dans une cuvette de W.C.! C'est pourquoi, l'administration a désormais imposé une interprétation restrictive des "périls et accidents de toute nature menaçant la sécurité publique". Les pompiers ne se dérangent plus pour un chat coincé dans une gouttière ou pour un cygne ne parvenant pas à remonter le courant d'un canal. Même de réels dangers publics relèvent désormais d'entreprises privées : par exemple la capture d'un essaim d'abeilles.
¶ II - Médicalisation
Nécessairement, c'est d'abord au sein des corps de sapeurs-pompiers que l'évolution se laissa percevoir. La lutte contre l'incendie, puis l'intervention dans le cadre de catastrophes et d'accidents les plus divers, tout cela exigea de donner une formation de secouriste à ceux qui ne se limitaient plus à être des soldats du feu. Un événement particulièrement symbolique de l'évolution : la création par les Pompiers de Paris, en 1924, d'un Service d'aide aux asphyxiés.
En fait la véritable médicalisation fut, comme on peut aisément le soupçonner, l'institutionnalisation de l'intervention directe des médecins dans les accidents et catastrophes. Il y eut d'abord quelques initiatives individuelles, tel le premier Service Mobile d'Urgence et de Réanimation (SMUR), créé à l'occasion de l'épidémie de poliomyélite de 1956 pour assurer le transport "interhospitalier" des malades en insuffisance respiratoire grave. Il faut aussi signaler la création à Nancy en 1962, à la suite d'un grave accident de chemin de fer à Vitry-le-François, d'un service d'urgence médicalisé urbain. En fait, l'élément déterminant en la matière fut la prise de conscience de l'accroissement catastrophique de la mortalité routière au début des années 1960. Ce fut l'origine du décret du 2 décembre 1965, par lequel le Ministère de la Santé imposa à certains centres hospitaliers de se doter de moyens mobiles de secours. Ce fut l'origine des actuels Services Mobiles d'Urgence et de Réanimation (SMUR).
Au-dessus de ces SMUR, l'arrêté du 14 décembre 1972 créa les SAMU (Service d'Aide Médicale Urgente). Nous voyons aujourd'hui, sur certaines ambulances les deux sigles SMUR et SAMU. Ce qui laisse soupçonner une certaine complexité, qui n'existerait certainement pas si l'on avait pensé aux SAMU avant de créer les SMUR. Cependant, quelques distinctions nettes peuvent apporter un peu de clarté :
Cadre administratif :
SMUR : l'hôpital
SAMU : le département et la région
Tâches :
SMUR : accidents de la circulation et, plus généralement, traumatismes sur la voie publique
SAMU : aide médicale urgente généralisée, sur la voie publique ou à domicile, d'origine traumatique ou sanitaire (attaques, crises cardiaques et autres malaises graves).
Hiérarchie :
Les SAMU gèrent les SMUR dans la limite de leur compétence territoriale. Il faut distinguer les SAMU départementaux, régionaux et le SAMU de Paris. On comprend aisément que c'est la gravité de la catastrophe qui justifie l'intervention de l'instance supérieure. À noter l'importance du SAMU de Paris qui, du fait de l'importance de ses moyens, peut être appelé à intervenir dans les catastrophes de province les plus graves, lors d'un rapatriement de blessés français à la suite d'une catastrophe intervenue à l'étranger, voire en territoire étranger dans le cadre de l'aide internationale (avec les autres moyens de la Sécurité civile).
¶ III - Centralisation et départementalisation
Selon la grande loi municipale de 1884, il appartenait à "la police municipale... de prévenir par des précautions convenables" et de "faire cesser par la distribution de secours nécessaires les accidents et les fléaux calamiteux tels que les incendies, les inondations" etc., ainsi que les épidémies humaines ou les épizooties.
Au début du XXIe siècle, on réalise qu'est devenue la règle ce qui était présenté comme exceptionnel dans la loi de 1884 : "en provoquant, s'il y a lieu, l'intervention de l'administration supérieure". Aujourd'hui, ce qui domine est la centralisation de la Sécurité civile et sa départementalisation, notion qui implique un mélange de déconcentration mais aussi, partiellement à contre-courant, de décentralisation (en conséquence de la législation décentralisatrice de 1982-1983).
§ 1 - Centralisation
Le mouvement a été initié par la loi du 11 juillet 1938, créant la Défense passive, à savoir un service national de protection des populations civiles en période de guerre, service mis en oeuvre par les préfets avec le simple "concours" des maires (à noter qu'une réforme essentiellement verbale a transformé en 1959 la Défense passive en Défense civile).
Une loi du 23 février 1944 transféra la Défense passive du ministère de la Défense nationale à celui de l'Intérieur. Là, le service de la Défense passive se trouva très naturellement en relation avec celui de la lutte contre l'incendie. En outre, le service du déminage a établi depuis 1945 un lien évident entre la guerre et la paix (environ 600 démineurs tués entre 1945 et 1980).
Il était normal que tout ceci soit réuni dans un seul service. C'est ce que réalisa le décret du 17 mars 1951 relatif à l'organisation de l'administration centrale du Ministère de l'Intérieur, créant un "Service national de la protection civile", chargé entre autres de la lutte contre l'incendie et de la défense passive. En 1953 fut créé un organe consultatif de la protection civile et, en 1954, une Ecole nationale de la protection civile. Le nouveau Service national démontra son efficacité, en 1954, lors du terrible tremblement de terre d'Orléansville (aujourd'hui El-Asnam)
Le mouvement de nationalisation fut renforcé par le décret qui transforma au sein du Ministère de l'Intérieur, en 1975, le Service national de protection civile en Direction de la sécurité civile (intégrée aujourd'hui au sein de la Direction de la défense et de la sécurité civiles - pour rappel : la Défense civile est l'ancienne Défense passive). Depuis, il existe au niveau national des instances chargées de concevoir les méthodes et techniques de sauvetages (ce qui n'était pas nouveau), d'étudier leur adaptation à l'évolution des risques et de mettre en oeuvre les moyens nationaux (hommes et matériels volants, service de déminage, ainsi que l'Unité d'instruction de la protection civile de Brignoles). Depuis, le lien avec l'armée a été rétabli avec l'apparition d'unités du Génie spécialisées dans la sécurité civile.
§ 2 - Départementalisation
En ce domaine, une date est importante (ce qui est rare). En l'occurrence, il s'agit de 1938 où un décret (du 12 novembre) ouvrit aux conseils généraux la possibilité de créer un établissement départemental de lutte contre l'incendie et où la loi sur la Défense passive (11 juillet) s'articulait essentiellement sur l'autorité des préfets.
En outre, l'ancienne Protection civile survit dans les départements en ce que le décret de 1975, créant au niveau national la Sécurité civile, a prévu l'institution, au niveau départemental, d'une Direction départementale de la Protection civile.
Mais l'essentiel de la départementalisation tient dans ce qui suit : la planification.
¶ IV - Planification
Le fameux Plan ORSEC... le plan d'organisation des secours. Rien n'illustre mieux, aujourd'hui, la force d'intervention de la Sécurité civile. Comme toutes les idées simples, on se demande pourquoi le plan de prévention ne fut pas imaginé avant. Il le fut certainement, mais pas traduit en règlement étatique.
Si l'on s'en tient à une histoire strictement administrative et française, on voit apparaître le plan dans une instruction ministérielle du 5 février 1952 : il s'agit de l'invention du plan ORSEC (Organisation des secours) Le système comportait trois rubriques :
La base territoriale
Le département, divisé en secteurs se rapprochant le plus possible de l'arrondissement.
Le recensement
Inventaire, à l'intérieur de chaque secteur des moyens de secours. Outre les corps administratifs, l'inventaire concerne aussi les moyens privés. Les secouristes, détenteurs d'un diplôme officiel, représentent une force d'intervention extraordinaire, dont le plus beau fleuron est la SNSM (Société nationale de sauvetage en mer).
La coordination
Opération destinée à faire de tous les moyens de secours des "groupements d'intervention".
Les "moyens hors groupement" : il s'agit d'un euphémisme signalant la possibilité de faire appel à l'armée en cas d'insuffisance des groupements d'intervention.
Le Plan ORSEC fut une matrice qui donna naissance à de multiples plans spécialisés. Entre les années 1950 et 1970, de nombreux plans furent élaborés pour adapter le "générique ORSEC" aux catastrophes particulières : inondations (1955), avions (1955), secours en montagne (1958), secours routier (1958), feux de forêts (1960), spéléologie (1964), hydrocarbures (1967), ruptures de barrages (1968), sauvetage en mer (1970), POLMAR, c'est-à-dire pollution maritime (1970), accidents ferroviaires, les derniers étant ORSEC Rad (pour les dangers atomiques) et ORSEC volcans (pour des dangers propres aux DOM-TOM).
Notons que chaque tunnel routier ou ferroviaire possède son propre plan d'intervention. L'actualité a montré qu'il faudrait revoir l'ensemble des plans.
Conclusion
Aujourd'hui, la traditionnelle compétence municipale est supplantée par l'autorité départementale du conseil général et, surtout, du préfet : direction départementale de la protection civile, structure départementale de la lutte contre l'incendie, SAMU et, particulièrement, planification. Le déplacement de compétence au profit du département est spectaculaire lorsque le préfet élabore et déclenche un plan ORSEC ou autre, mais il est aussi quotidien, entre autres du fait de l'importance prise par le SAMU départemental.