HISTOIRE DU DROIT DU TRAVAIL-EMPLOYES

Université Paris X – Nanterre - Cours d'histoire du droit du travail - Professeur Jean-Pierre Baud

Jusqu'au XVIIe siècle, les sources de l'histoire du droit fournissent peu de documents concernant les agents subalternes du secteur public. Nous ne connaissons que les agents d'autorité, de rang ministériel en ce qui concerne le pouvoir central, et d'un rang qu'on dirait aujourd'hui « préfectoral » pour l'administration locale. Il est évident qu'un chancelier ou un gouverneur employait du personnel de secrétariat, mais celui-ci n'apparaissait pas dans la perspective sociale parce qu'il appartenait à la domesticité de l'agent royal. Quand on exerce une fonction publique, il est mal venu de faire état de ce qui relève de l'intimité domestique.

C'est ce qu'on voit très bien en étudiant l'origine de trois grands ministères français : la Guerre, la Marine, les Affaires Étrangères et l'Intérieur. Au Moyen Age, le roi employait des clercs pour son secrétariat privé. Parmi ceux-ci, certains se voyaient confier des tâches particulièrement confidentielles ; on les appela « clercs du secret », puis « secrétaires ». Au milieu du XVIe siècle, quatre d'entre eux, nommés « secrétaires d'État » se virent attribuer, à chacun, l'administration d'un quart du territoire, formant ainsi un ministère de l'Intérieur collectif. A la fin de ce siècle, ils se virent confier, en plus de leur quart de territoire, une spécialité : la Guerre, la Marine, les Affaires Étrangères et la Maison du Roi, le secrétaire d'État à la Maison du Roi se voyant attribuer en outre diverses fonctions d'administration intérieure (organiquement, le ministère de l'Intérieur succéda, en 1790, au secrétariat d'État à la Maison du Roi).

Les ministres (ces quatre secrétaires d'État, plus le Chancelier [ministre de la Justice] et le Surintendant, puis Contrôleur général des finances [ministre des Finances et de l'Économie]), ainsi que les administrateurs locaux (principalement les intendants et leurs subdélégués), durent au contexte d'un État de plus en plus interventionniste de voir leurs taches s'amplifier et se diversifier. Ils durent s'entourer de collaborateurs de plus en plus nombreux. C'est ainsi que, à partir du XVIIe siècle, les archives administratives révèlent la présence, puis l'importance de personnages qu'on a d'abord appelés des « commis », qui devinrent, au début du XIXe siècle, des « employés » et qu'on appelle aujourd'hui des « fonctionnaires » pour les distinguer des employés qui, parallèlement, ont envahi le secteur privé.

Au XVIIIe siècle, on est encore loin du statut de la fonction publique : une pension de retraite n'est qu'un privilège, une faveur exceptionnelle (qui s'obtient sans qu'il ait été nécessaire de cotiser). Pourtant, dans certains secteurs et à certains niveaux, on voit, çà et là, se publier des règlements concernant l'organisation de travail, sa discipline et même le comportement du commis dans l'exercice de ses fonctions, voire dans sa vie privée, mais peu de garanties concernant la carrière, sauf quelque chose qui prendra une grande importance au XIXe siècle, la notion de droits acquis.

En fait, ses personnages effacés vont être bientôt perçus comme un pouvoir anonyme qui pourrait devenir le pouvoir réel. Le XVIIe siècle avait mis en évidence que les décisions royales étaient en fait les décisions des ministres (fait illustré par l'immense oeuvre législative et réglementaire de Colbert). Le XVIIIe siècle va révéler le pouvoir obscur des anonymes travaillant en des lieux dont on va parler de plus en plus les « bureaux ».L'usage courant est souvent riche d'enseignements : lorsque, dans la première moitié du XVIIIe siècle, on veut s'informer de l'avancement d'une affaire administrative, on dit qu'on « va prendre l'air du bureau ». C'est dire qu'on soupçonne déjà que c'est là, dans la routine administrative des scribes anonymes, que l'essentiel se décide.

Et on comprend que, dans un milieu qui était particulièrement hostile à l'interventionnisme de l'administration, celui des libéraux physiocrates, soit alors née la notion de « bureaucratie » : selon le témoignage de Frédéric Grimm, principal rédacteur de la Correspondance littéraire, Gournay, l'un des plus influents membres de l'École physiocratique, aurait eu coutume de dire qu'il fallait ajouter aux différents types de pouvoirs (monarchie, aristocratie, démocratie) un autre pouvoir la « bureaucratie ». Le mot était inventé : il sera ensuite traduit dans presque toutes les langues.

Alors que les fonctionnaires d'autorité furent exposés aux mille dangers de la Révolution de 1789, discrètement, sans qu'on y prête attention, les commis de l'Ancien Régime furent recrutés en masse par les nouveaux pouvoirs en place. On leur doit la continuité de l'État au-delà des révolutions et des nombreuses vicissitudes de l'histoire constitutionnelle de la France.

On a peine à réaliser la haine que vouaient les Français à la Ferme générale dans les dernières années de l'Ancien Régime (tous les fermiers généraux qu'ils purent attraper furent guillotinés par les révolutionnaires, et même, malheureusement, le grand savant Lavoisier¹. Immense entreprise capitaliste génératrice de profits fabuleux, la Ferme générale percevait pour son compte, moyennant le versement d'une somme annuelle fixe à l'État, les impôts indirects et les revenus domaniaux,c'est-à-dire tout ce qui était rentable dans les ressources étatiques, laissant à l'administration royale l'ingrate perception des impôts directs. La haine qu'elle a suscitée, amplement justifiée par des abus tels que le Mur des fermiers généraux autour de Paris (pour rendre l'octroi plus rémunérateur : « Le mur murant Paris rend Paris murmurant »), doit être nuancée en considérant le modèle d'efficacité gestionnaire qu'elle a réalisé (reproduit sous la Révolution par l'administration des Contributions indirectes) et, en ce qui concerne notre propos, par l'embryon de statut de la fonction publique qu'elle livra ensuite à l'administration française. La Ferme était une « para-administration » qui comptait plus de commis qu'aucune administration royale. Ceux-ci savaient un statut qu'enviaient avec raison les commis royaux. Elle avait mis en place un système de retraites pour ses agents âgés, blessés ou infirmes, en prélevant une certaine somme sur les salaires, laquelle était doublée par elle-même pour constituer un fonds de retraite

Dans Les employés que Balzac écrivit sous la Monarchie de Juillet (1838), le grand romancier comparait les fonctionnaires de son époque, pauvres et paresseux (volant un État qui les volait), aux employés de la Ferme d'Ancien Régime, qui devaient travailler dur, mais dans la perspective non déçue d'une brillante carrière et d'une retraite confortable.

1Lavoisier, prévoyant sa condamnation, avait demandé un délai de quinze jours. – « J’ai besoin, dit-il, de ce temps pour terminer des expériences nécessaires à un travail important dont je m’occupe depuis plusieurs années. Je ne regretterai point alors la vie. J’en ferai le sacrifice à ma patrie ». Mais Cofinhal, qui présidait, lui fit cette réponse : - « La République n’a pas besoin de savants ni de chimistes : le cours de la justice ne peut être suspendu ». Il fut jugé et exécuté le même jour (8 mai 1794). Largement utilisée par les contre-révolutionnaires de Thermidor, les émigrés, les chouans et ceux qui racontent l'histoire de la Révolution à la façon des scénaristes du Puy du Fou, la réponse de Cofinhal est censée démontrer la stupidité révolutionnaire face à la science. Cofinhal était certainement un imbécile, mais il n'était en rien représentatif de l'attitude des révolutionnaires qui, au contraire, et pour la première fois dans l'histoire (sauf peut-être le précédent d'Archimède construisant des engins de guerre pour défendre Syracuse), mobilisèrent les savants pour défendre le pays contre l'Europe coalisée, lesquels produisirent d'extraordinaires inventions (telles que le télégraphe et l'aérostation militaire). Voyez ce qu'en dit le chimiste et homme d'État Jean Chaptal dans De l'industrie française, II, Paris, 1819), qui fut acteur et témoin des événements : « Les progrès qu'ont fait les arts chimiques, depuis trente ans, étonneront d'autant plus la postérité, que c'est au milieu des tempêtes politiques que les principales découvertes ont pris naissance ; on se demandera un jour, comment un peuple, en guerre avec toute l'Europe, séquestré des autres nations, déchiré au dedans par les dissensions civiles, a pu élever son industrie au degré où elle est parvenue... Bloquée de toutes parts la France s'est vue réduite à ses propres ressources : toute communication au dehors lui était presque interdite ; ses besoins augmentaient par le désordre de l'intérieur et par la nécessité de repousser l'ennemi qui était à ses portes : elle commençait déjà à sentir la privation d'un grand nombre d'objets qu'elle avait tiré jusque-là des pays étrangers : le gouvernement fit un appel aux savants ; et, en un instant, le sol se couvrit d'ateliers ; des méthodes plus parfaites et plus expéditives remplacèrent partout les anciennes ; le salpêtre, la poudre, les fusils, les canons, les cuirs, etc., furent préparés ou fabriqués par des procédés nouveaux ; et la France a fait voir encore une fois à l'Europe étonnée, ce que peut une grande nation éclairée, lorsqu'on attaque son indépendance ».

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